Intervenção em seminário organizado pelo Curso de RI da PUC/SP
A fixação de uma agenda interamericana – para qualquer assunto, diga-se de passagem – sempre foi difícil e dependeu da criação de situações que permitissem a unidade, mais do que a união, se assim podemos dizer, de países com diferentes interesses e distinto peso no sistema internacional. A assinatura do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca em 1947 deveu-se, mais do que à pressão norte-americana nos primórdios da Guerra Fria (não nos esqueçamos de que os Estados Unidos tomaram consciência de que a ocupação da Europa Central e Oriental pela União Soviética significava uma nova distribuição de poder mundial apenas quando a Polônia e a Tchecoslováquia voltaram atrás em sua decisão de participar da comissão européia que discutiria o Plano Marshall, em 1948, e com o golpe de Praga, no mesmo ano), a assinatura do TIAR, repito, foi possível porque o tratado cuidava especificamente da defesa dos Estados signatários contra a agressão de terceiros, fossem os agressores membros ou não do sistema interamericano. E também convém ter presente que a agenda anti-subversiva, mais do que propriamente anti-soviética, pôde ser consagrada na reunião de Punta Del Este em que se decidiu punir o Governo cubano porque as posições de poder das oligarquias estavam ameaçadas pela guerrilha apoiada ou suposta ser apoiada por Cuba.
Ao discutir a possibilidade de uma agenda interamericana pós-Iraque não se deve perder de vista que situação menos complexa do ponto de vista do Direito Internacional se apresentou em 1950, quando a ONU autorizou o envio de força militar para conter a invasão da Coréia do Sul. Nessa ocasião, apenas a Colômbia enviou tropas, apesar da pressão que os Estados Unidos exerceram sobre diferentes paises da América Latina para que coadjuvassem a ação militar comandada pelo General Mac Arthur. Refiro-me a esses fatos (TIAR, 1947; Coréia, 1950, e Cuba, 1962) para fixar a idéia das condições em que, no passado, foi possível ou não estabelecer uma agenda comum aos Governos latino-americanos.
Propositadamente introduzi a palavra “Governos” para que se possa construir um cenário em que os atores são de fato aqueles que agem e decidem e não uma abstração chamada “países” ou, mais abstrata ainda, “América Latina”.
Os atentados de 11 de setembro em Nova York e Washington colocaram os Governos da América Latina em situação delicada, mas não difícil. A rigor, não se deve esquecer que o Estado norte-americano já tinha sido atingido em outras ocasiões – os atentados contra embaixadas dos Estados Unidos na África e contra o destróier fundeado no Iêmen – sem que se tivesse sentido a necessidade política de uma manifestação de apoio ao Governo norte-americano. Até mesmo a destruição em pleno vôo de um jato da Panam anos antes – havendo sérias razoes, depois confirmadas, do envolvimento de agentes do serviço secreto líbio – não motivou reação tão forte de parte de Washington nem exigiu a demonstração de solidariedade internacional, mundial se quisermos. No fundo, foi a transformação da quantidade que determinou a mudança de qualidade – mudança essa que se deu na política interna e externa do Governo George W. Bush imediatamente após os atentados e que se vai processando lentamente na conduta dos governos do Hemisfério Ocidental.
As análises de situação corrente não podem ser feitas sem que se tenha presente o quadro em que as ações se deram e devem dar. Cuidemos disso, portanto. A situação que se criou para os Governos da América Latina em 11 de setembro de 2001 revestiu-se de delicadeza porque eles se viram colocados diante de uma situação absolutamente nova seja no campo das relações internacionais, seja no campo do Direito Internacional. Sem dúvida alguma, foi fácil – no sentido de que o ato só exige uma declaração de intenções – hipotecar solidariedade a um Governo que era alvo de um ataque terrorista das proporções dos atentados de 11 de setembro. Para muitos, porém, especialmente os que se atêm à letra dos tratados, a invocação do TIAR foi um passo político que poderia ter gerado conseqüências não desejadas no plano da política interna de cada Estado, pois poderia levar a um comprometimento maior. Sem dúvida, para esses exegetas, o TIAR cuida, em seu preâmbulo da “celebração de um tratado destinado a prevenir e reprimir as ameaças e os atos de agressão contra qualquer dos países da América”. Todavia, no seu artigo 3º, ele é claro ao definir o que seja essa “agressão”: “As Altas Partes Contratantes concordam em que um ataque armado, por parte de qualquer Estado, contra um Estado Americano será considerado como um ataque contra todos os Estados Americanos (…)”. Ora, raciocinarão os cultores do Direito Internacional, nenhum Estado, por mais “rogue” que seja ou possa ser classificado, reconheceu a Al Quaeda como ente estatal, ainda que fosse um Estado in fieri. Se assim é, se é possível uma declaração de solidariedade que considere os atentados como um “ataque armado” contra os Estados Unidos, é difícil considerar os atentados, apesar de sua bestialidade assassina, como ato de Estado contra Estado. Especialmente porque se a Al Quaeda for considerada um Estado, o TIAR impõe obrigações que transformariam de delicada em difícil a posição a ser assumida pelas Altas Partes Contratantes.
A prova, se a palavra cabe neste contexto, de que mais não se pretendeu do que a manifestação de solidariedade na reunião de consulta de que resultou a declaração de solidariedade, está em que o Governo norte-americano, uma das Altas Partes Contratantes, imediatamente deferiu o problema para o Conselho de Segurança da ONU, em busca de aprovação para a ação militar contra o Afeganistão e não invocou o TIAR em busca de apoio dos governos signatários. Fato semelhante ocorreu com os governos signatários do tratado que criou a OTAN: solidarizaram-se, consideram os atentados como uma agressão tal qual prevista no tratado constitutivo, mas de nada mais cuidaram, mesmo porque, além das providências policiais de segurança, mais não poderiam fazer contra a organização terrorista.
Ao declarar guerra ao terrorismo personificado na pessoa de Bin Laden e na Al Quaeda, e ao transferir o problema para o Conselho de Segurança da ONU, o Governo norte-americano exonerou os países signatários do TIAR de qualquer obrigação por ventura decorrente do tratado do Rio de Janeiro. A esse pormenor – seguramente avaliado pelas chancelarias – há de acrescentar a sensível mudança que se produziu no cenário internacional a partir do momento em que se tornaram conhecidos alguns documentos atinentes à política de segurança dos Estados Unidos. Quero reportar-me, um, ao texto que o secretário da Defesa encaminhou em dezembro de 2001 ao Congresso norte-americano dando conta das transformações que se estavam processando na visão que a Administração Bush tinha do cenário internacional, implicando a necessidade de vultosos aportes de capital para pesquisa e desenvolvimento de novas armas, e, dois, a divulgação da nova doutrina de segurança externa em 2002. O segundo documento complementou o primeiro, ao mesmo tempo em que tornava doutrina de Estado a “guerra preventiva” contra Estados, cujos governos fossem reputados não seguir padrões definidos como civilizados na condução da guerra, vale dizer, podendo empregar armas de destruição em massa. Se o Iraque já era apresentado como candidato a ser um “rogue state” no documento de dezembro, a dinâmica da nova política de segurança e, seguramente, a evolução da situação política interna fez que o combate ao terrorismo conduzisse a transformar o Governo de Sadam Hussein no alvo de uma política de agressão que, à falta de novos atentados terroristas em território norte-americano depois dos de 11 de setembro de 2001, deveu fundar-se na alegação, depois provada falsa, de que o Iraque tinha armas de destruição em massa e que poderia usá-las em questão de minutos – como afirmou o primeiro-Ministro Blair.
Pretender estabelecer uma agenda interamericana à luz do quadro que se configurou depois da cessação das hostilidades no Iraque será desconhecer quão pantanoso é o terreno em que se movem os Governos da América Latina nas suas relações com os Estados Unidos. Da mesma maneira que se perderá tempo tentando encontrar uma perspectiva única latino-americana na visada da crise no Oriente Médio. Na verdade, é da crise no Oriente Médio, agravada pela invasão do Iraque, que se trata. Os Governos deverão estar examinando a situação à luz de alguns fatos que geralmente escapam à consideração da maioria. Um deles é que por mais que se venha a tentar mascarar o sentido de qualquer resolução do Conselho de Segurança sobre o Iraque na verdade não se estará cuidando da criação de uma força internacional de paz (seja para manter a paz, seja para impor a paz – keeping peace ou enforcing peace), mas de uma força de ocupação sob bandeira das Nações Unidas, que estará sob o comando superior norte-americano, embora o comando de campo, digamos assim, possa vir a ser exercido por terceiros, como agora ocorre com poloneses ou espanhóis ou ingleses. Mesmo que se chegue a acordo sobre o comando supremo, o caráter da força não será alterado – e os iraquianos pró ou contra Sadam Hussein verão a resolução como resultando de um acordo para dividir as riquezas do pais. Nessas circunstâncias, a bandeira da ONU não será o santuário sob o qual se poderão refugiar as forças de ocupação: o atentado de que resultou a morte de Sérgio Vieira de Mello é a evidência de que há, no Iraque, forças que consideram a ONU tão responsável quanto os Estados Unidos pela situação que se criou com a imposição e prosseguimento do embargo contra Sadam Hussein. A partir dessa constatação, será difícil imaginar que as forças da ONU estarão sempre a salvo de atentados terroristas. Decorrência direta e imediata desse registro é que os Governos deverão levar em conta as repercussões nas opiniões públicas de seus países na hipótese de registrarem-se atentados com baixas, fatais ou não. Além do que é preciso não esquecer que há países da América que, por este ou aquele motivo, foram escolhidos como preferidos para a imigração síria ou libanesa, o que significa que os Governos deverão considerar também as repercussões internas de envolverem-se, sem razão aparente, na crise. Essa é uma das linhas de ação que se pode prever – e seria lógico que todos os países da América Latina a seguissem se já não se tivesse rompido uma eventual frente única: países da América Central já se dispuseram a enviar tropas para o Iraque, atendendo a pedido de Washington. Uma perspectiva latino-americana é, assim, impossível. Mesmo porque, aliás, a América Latina é uma abstração que dia a dia se torna mais abstrata na medida em que o país com maior peso específico, que é o Brasil, só cuida da América do Sul, preferindo deixar a Central e a do Norte (México) para terceiros países.
Há outra linha de ação que deve ser considerada e que impede a fixação de uma conduta comum aos países situados abaixo do Rio Grande no Hemisfério Ocidental (caracterização mais pertinente do que a de América Latina, se não quisermos usar a que era cara a Haya de la Torre: Indoamérica.) É que os Governos estão comprometidos com negociações que dizem respeito à permanência ou alteração das estruturas de dominação das oligarquias: refiro-me às negociações sobre a Alca. Até agora, na oposição ao intuito norte-americano de criar uma zona de livre comércio nas Américas, temos acentuado o interesse dos Estados Unidos e esquecido o das outras partes envolvidas nas negociações. Quantitativamente não são desprezíveis; afinal, são 33 países, 32 se excluirmos o Canadá. Fixemo-nos um instante neste número: quando se constituiu, em 1948, a Organização dos Estados Americanos, eram 21 membros, 20 se excluirmos os Estados Unidos. Nesses anos que nos separam da aprovação da Carta, aos 20 somaram-se 12 de diferente peso específico, com histórias totalmente distintas, com laços históricos (econômicos e políticos) com outras metrópoles que Espanha e Portugal; com predominância, em suas populações, de outros tipos de etnias. Sobretudo, colocados em outra posição geográfica que determina outra condição na sua aproximação com os Estados Unidos e com a Europa, vale dizer Inglaterra ou França. Dos 20, sem atentar para os índios que integram suas populações (com muita certeza não suas “sociedades civis”) ainda seria possível dizer que tinham interesses comuns determinados por sua história e sua condição de produtores de produtos primários. Dos 32, não. Tanto assim é que a diplomacia cuidou de diferençar uns de outros: desde que os 12 se integraram nesta abstração que seria uma “comunidade criada pela ordem jurídica internacional”, não se fala mais em América Latina para caracterizar e uma eventual união de governos, povos e interesses; a realidade geopolítica obriga a que se diga “América Latina e Caribe”.
Ora, “América Latina e Caribe” são países em que as estruturas de poder se assemelham. Se Cuba deve ser considerada um caso a parte pelas peculiaridades do regime, seria possível também encontrar um nicho para Brasil e Argentina, cada qual colocado em seu subnicho, para bem marcar diferenças com relação ao grau de industrialização.
A Alca é um problema diferente para cada um desses 32 países, embora se possa dizer que a zona de livre comércio poderá exercer o papel de aríete arrombando portas para que entrem os “estrangeiros seculares” (Wiese-Becker) que não apenas contribuirão para mudar hábitos, permitindo às “classes subalternas” verem que o mundo “es grande y ajeno” como dizia alguém, como poderão criar as condições para que se alterem as relações de poder interno e, sobretudo, com os Estados Unidos. O Governo norte-americano, talvez melhor que os críticos da Alca, compreendeu que os interesses abaixo do Rio Grande são distintos, quando não antagônicos. Da mesma maneira que os Governos que estão mais próximos da fonte do poder. É esse antagonismo – agravado pelas ofertas de tratados bilaterais de livre comércio como o assinado com o Chile – que impede, agora concretamente, pois se trata de manter por maior tempo possível estruturas de poder dir-se-ia seculares – que faz que não seja possível uma perspectiva comum diante da crise do Oriente Médio. Haverá sem dúvida, concordância em revitalizar o papel da ONU e tudo o que daí decorre. Na hora, porém, de transformar a retórica em ação, os interesses imediatos é que falarão mais alto, como aconteceu com os países centro-americanos que se dispuseram a enviar tropas para o Iraque, mesmo sem o pedido formal das Nações Unidas. Da mesma maneira, os Governos dos países situados abaixo do Rio Grande no Hemisfério Ocidental não têm como fixar uma agenda comum; os interesses concretos, vale dizer, de poder, impedem esse tipo de ação.
Muito obrigado.
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