Comunicação em Reunião de Audiência Pública no 2º Painel do 5º Ciclo – Política Externa Brasileira – promovido pela Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal – Brasília, 23/04/12 (*)
Com certeza, o que de pior pode acontecer aos responsáveis pela condução de uma política exterior é confundir necessidades com virtudes. Esse deslize leva, com frequência, a que as necessidades do Estado sejam confundidas com suas supostas virtudes, as que são alegadas pelo Governo.
Tentarei exemplificar, embora saiba que a idéia de Estado está-se dissolvendo lentamente no Brasil real, como que realizando o que poderíamos tomar como uma profecia de Rousseau no “Contrato social”: “Assim como a vontade particular age sem cessar contra a vontade geral, assim o governo faz um esforço contínuo contra a soberania. Mais esse esforço aumenta, mais a constituição se altera, e como não há outra vontade de corpo que resista à do príncipe — nome que se dá ao conjunto do corpo do governo — e a equilibre, cedo ou tarde, o príncipe oprimirá o soberano e romperá o contrato social. Este é o vício inerente e inevitável que, desde o nascimento do corpo político, tende sem descanso a destruí-lo, da mesma forma que a velhice e a morte destroem o corpo do homem”.
Quais são as necessidades do Estado? A tranqüilidade das instituições internas e a segurança do território, que permitam um fluxo normal e desejável de comércio com outros Estados, entendendo-se que a tranqüilidade das instituições internas é conseqüência de políticas voltadas para um tipo de desenvolvimento econômico que seja capaz de integrar as grandes massas nos benefícios da civilização industrial.
A projeção internacional do Estado decorre da satisfação dessas necessidades. Uma vez sejam atendidas, esse atendimento permitirá ao Governo reclamar maior consideração da parte dos demais Estados, aqueles com os quais se relaciona.
Essas são as lições seja da Ciência Política, seja da Teoria do Estado − mas sobretudo da História. Sobretudo dela, História, que nos ensina que a percepção que a chamada comunidade internacional tem da posição relativa de um Estado decorre sempre do que se pode chamar de Poder. Sempre será função da capacidade do Estado garantir militarmente suas fronteiras e seus interesses além delas. Será também função da capacidade do Estado a projeção de poder nas diferentes áreas do mundo cuja tranqüilidade seja indispensável para que ele mesmo, Estado, mantenha sua segurança e para que o Governo possa realizar políticas de desenvolvimento dirigidas à integração da população nos benefícios da civilização industrial que, hoje, alguns diriam ser pós-industrial…
Na I República, o Governo ergueu várias vezes a bandeira de nossas virtudes: já com Rui, na Conferência de Haia, insistindo na igualdade dos Estados, quando a realidade americana nos mostrava que havia o forte e os fracos − realidade esta depois também confirmada pela invasão da Bélgica pelo Império Alemão em 1914. Depois, reclamando papel proeminente na Sociedade das Nações e dela se retirando em 1926, quando não viu realizado seu desejo que assentava apenas na extensão territorial e numa pequena e frágil contribuição para a causa contra os Impérios Alemão, Austro-Húngaro e Turco-Otomano na I Guerra Mundial. A intenção de terceiros de fazer o Brasil integrar o Conselho de Segurança da ONU como membro permanente, em 1945, tendo em vista a contribuição para a vitória aliada na Itália, minguou diante da reação dos que tinham poder para decidir.
Hoje, ela volta como Norte de nossa política externa que, lembrando o General Charles De Gaulle, é dirigida para todos os azimutes. O que nos obriga a discuti-la e a querer ver até que ponto ela é decorrência de necessidades e não apenas uma afirmação de virtude.
Não precisaremos voltar ao Estado Novo para iniciar esse exame. Mas é sempre necessário lembrar que a visão que os autores da Carta outorgada em 1937 tinham da realidade sul-americana é de hoje nos surpreender. Não saberei dizer se o artigo 4º da Carta foi inspiração de Vargas, de Francisco Campos ou do General Góes Monteiro. Mas é importante que atentemos a ele, para constatar que houve tempo em que, ao invés de sermos uma república que busca “a integração econômica, política social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana”, conforme reza a Constituição de 1988, pretendeu-se muito mais.
Resgatando o texto do anteprojeto da Constituição de 1934, o enunciado do artigo 4º da Carta de 1937 tem curiosa redação: “Artigo 4º – O território federal compreende os territórios dos estados e os diretamente administrados pela União, podendo acrescer com novos territórios que a ele venham a incorporar-se por aquisição conforme as regras do direito internacional”.
Essa é apenas uma lembrança – pertinente, se é que, de fato, a Constituição espelha a vontade estatal da Nação − para mostrar a diferença entre a idéia de Estado que havia em 1937 e a da Constituinte de 1986.
Continuemos, contudo.
Após o incidente SDN, é do Governo Juscelino Kubitschek a primeira manifestação de que o Brasil desejava afirmar-se diferentemente na comunidade internacional, pelo menos na comunidade sul-americana. A Operação Pan-americana nada mais foi que isso.
Mais importante que ela, no entanto, foram os Acordos de Roboré, primeira evidência de que o Governo compreendera as reais necessidades do Estado, mas não apenas as dele − também as do Capital que, tolhido pelas estruturas sociais de uma sociedade ainda atrasada, quando se tem como modelo o Modo de Reprodução Ampliada do Capital, necessitava de mercados externos para expandir-se.
A reação das forças políticas, internas e externas, frustrou essas duas primeiras arrancadas para a afirmação brasileira no âmbito regional. Pouco antes, porém, o Brasil passara a integrar os Estados que se propunham a servir à ONU, participando em posição subordinada das chamadas Forças de Paz − nossa primeira participação foi em Suez.
Recordar a História pode ser fastidioso. Mas é necessário, visto que a política externa de um Estado não deve afastar-se das linhas mestras que o definiram enquanto tal no passado, nem deve alienar-se da defesa de seus interesses.
É no período dos Presidentes militares que o Governo, ainda prisioneiro de uma economia não modernamente desenvolvida em todo o território nacional, volta a desejar que o Estado projete poder, mesmo que de maneira “associada”, como foi o caso da participação do Brasil em São Domingos.
O então Presidente Castelo Branco, dias antes de passar o Governo, buscou justificar sua decisão anterior, defendendo o que se convencionou chamar à época de Força Interamericana de Paz. Para ele, essa era a única maneira de retirar de um só a capacidade de intervir no território americano abaixo do Rio Grande.
Mal compreendida, a política nuclear do Governo Costa e Silva – subscrevendo o Tratado de Tlatelolco com seu famoso artigo 28, que autorizava as partes contratantes a empregar artefatos nucleares com fins pacíficos, e recusando-se a assinar o Tratado de Não-proliferação Nuclear – procurou desfazer as amarras que prendiam o País à grande potência do Ocidente, cujos interesses, já assinalara o Presidente Castelo Branco, eram interesses de grande potência com os quais não deveria o Brasil confundir seus próprios interesses.
O Governo do Presidente Médici, já vencida a oposição militar que marcou os períodos Castelo e Costa e Silva, deve ser lembrado por três gestos virtuosos: o mar das 200 milhas, sem força naval capaz de garantir a execução dessa decisão que contrariou os Estados Unidos; o empréstimo à República Dominicana, como a significar que o Brasil tinha interesses das Antilhas, e a oferta de mediação no conflito Israel-Palestinos sem que o País tivesse condições de projetar poder, sequer diplomático, àquela altura.
No Governo Geisel as virtudes se confundem ainda mais com as necessidades do Estado – simbolizadas no poder militar e na capacidade de projetar poder, ainda que econômico – na medida que − e esse fato não foi visto pela maioria dos críticos desse período − o orçamento continuou aquém das necessidades de reequipamento e modernização das Forças Armadas regulares, e elas foram, definitivamente, afastadas dos centros de poder. Situação consagrada, em seguida, no Governo Fernando Henrique Cardoso, pela criação do Ministério da Defesa, que tem – o que se pode deduzir do atual emprego das Forças Armadas – a missão de reduzir ainda mais a influência das Forças Armadas no Estado e transformá-las, lenta, mas seguramente, em uma milícia a serviço do Governo, a pretexto de que são destinadas a garantir a Lei e a Ordem.
Esquecidos estão, os mentores dessa política já antiga, de que a defesa da Lei e da Ordem foi o pretexto de que se serviu Benjamin Constant para convencer o velho Marechal Deodoro da Fonseca a destronar o Imperador e eliminar o Império.
Os Governos civis que se sucederam a partir de 1985 − devendo ser registrado, a bem da verdade, que a partir de 1º de janeiro de 1979 o Presidente da República não tinha mais poderes excepcionais − foram todos virtuosos.
Perdoe-me o Senador Collor de Mello se trago à colação o que me disse, à época do fechamento dos poços destinados à explosão de artefatos nucleares, uma alta autoridade da Aeronáutica: “Celebraram o fechamento dos poços, esquecendo-se de que tínhamos a tecnologia para construí-los”.
A essa decisão seguiu-se, no campo nuclear, a assinatura do tratado com a Argentina e a do TNP, sem que esse último gesto de boa vontade para com a comunidade nuclear plurinacional fosse capaz de fazer cessar as pressões para que o Brasil abra totalmente as portas dos locais onde se realiza o enriquecimento do urânio.
Até certo ponto diria que o Estado está indefeso diante da penetração, sutil, às vezes, ostensiva, outras, de organizações estrangeiras ditas não-governamentais, que procuram aproveitar-se das riquezas vegetais e minerais existentes especialmente na Amazônia – ao que se deverá acrescentar a descarada pressão já exercida por um Chefe de Estado estrangeiro para que a região fosse declarada de interesse internacional.
Se nos ativéssemos estritamente ao espírito da Carta de 1937 diríamos que o Estado está perdendo território com sua política indigenista. Sem falar nos que vêem com olhos cobiçosos o aquífero do Centro Oeste. A lista de riscos de perda é longa.
Foi esse longo caminho, às vezes atendendo às necessidades do Estado, às vezes apenas virtuoso, que habilitou os Governos a insistir no ingresso no Conselho de Segurança da ONU como membro permanente sem que esteja claro se com direito a veto ou não.
É inegável − e não se pode negar a evidência − que a comunidade internacional tem a percepção de que o Brasil é, hoje, um Estado cuja opinião deve ser ouvida nas reuniões multilaterais, percepção, diria, que decorre da inteligente política do Itamaraty de privilegiar os foros multilaterais em detrimento dos bilaterais.
Essa política, ao fim e ao cabo, apenas expressa a consciência de que, sendo o Brasil um Estado sem poder de intervir e projetar poder por sua conta e risco, teria reconhecida sua capacidade de negociação nos foros multilaterais, o que permitiria que, a imperar a regra do consenso, tivesse sempre condições, se não de fazer valer sua vontade, pelo menos de impedir que as resoluções contrariassem os interesses nacionais.
Era uma virtude que respondia, embora apenas em parte, ressalte-se, à necessidade de afirmação do País nos foros internacionais. Por isso, foi e é celebrada. Era uma política que pôde produzir resultados antes que a globalização, se hoje a reconhecemos como fato, aflorasse do turvo. Hoje sabemos que é necessário pensar em termos globais.
Tornou-se costume dizer que a globalização teve como resultado reduzir a importância dos Estados na comunidade agora mundial e não internacional. Essa, permitam-me a ousadia, é uma ideologia que se difundiu a partir da obra de alguns intelectuais de prestígio, todos vivendo no arco nor-atlântico-europeu do planeta. Teriam dito melhor se afirmassem que a força das coisas conduziu a uma progressiva e cada vez maior perda da soberania dos países situados ao Sul, incapazes, ou proibidos, de manter seu poder nacional e de projetar poder desta ou daquela maneira.
Essa redução de poder não é sentida por todos os Estados, especialmente por aqueles que podem, nas suas relações com terceiros, quaisquer que sejam os compromissos assumidos, tomar atitudes fundadas – assim dizem e as escusas são aceitas – na soberania. É o caso, permitam-me dizer, da Argentina nas suas relações comerciais no Mercosul.
Quem mais sentiu os efeitos da nova situação foi a ONU. Quantos estudam a história da organização internacional verão que ela só foi efetiva na manutenção do que se chama segurança internacional quando a ausência da União Soviética no Conselho de Segurança permitiu que se legalizasse − esse o termo − a intervenção militar contra a Coréia do Norte.
Mesmo decidindo sobre países menores, a ONU não pôde ver cumprida até hoje a Resolução 242 do Conselho de Segurança, buscando resolver a crise Israel-Estados árabes. A União Soviética pouco caso fez das condenações da Assembléia Geral pelas invasões da Hungria e da Tchecoslováquia. Da mesma maneira, a OTAN agiu livremente na antiga Iugoslávia, sendo sua ação referendada a posteriori pelo Conselho de Segurança − diga-se, contra o voto do Brasil. E extrapolou o discutível mandato na crise da Líbia. Para não dizer ainda que o Presidente George W. Bush pôde declarar que, incapaz a ONU de exercer seu poder de garantir a paz e a segurança internacionais, os Estados Unidos, na sua soberania, haviam decidido intervir no Iraque. Sem maiores conseqüências a não ser as reações da “Velha Europa”, como a chamou o então Secretário de Defesa estadunidense.
Os Governos brasileiros que pleitearam e pleiteiam o ingresso do Brasil no Conselho de Segurança como membro permanente seguramente não fizeram a análise do que se ganha e se perde com a ascensão a um posto de relevância, relativa embora, como esse que ambicionam, ainda que sem direito de veto. É, antes de tudo, uma mudança dir-se-ia momentosa de status, já que passa a representar a dita América Latina com a qual o País está constitucionalmente comprometido a realizar “a integração econômica, política social e cultural dos povos (…) visando à formação de uma comunidade latino-americana”. Representando essa região, realizaria, assim – pelo menos no sonho dos que defendem tal política – a intenção do Chanceler Macedo Soares que, em 1958, depois de assinar o Tratado de Roboré, dizia a um grupo seleto de jornalistas que seu sonho era conseguir a procuração dos Estados da América do Sul para representá-los na ONU.
É necessário verificar se a mudança de status traz consigo mais vantagens do que ônus. Haverá, sem dúvida, um aumento das responsabilidades do País perante a comunidade internacional. Dessa perspectiva, é indispensável saber se o Brasil terá condições de convencer os demais membros permanentes − especialmente os que, hoje, têm poder de veto – da conveniência de suas políticas que tendem – essa a realidade – a mudar a distribuição do poder no mundo sem que o País tenha, ainda, capacidade de intervir e de projetar poder. Marcaremos, está claro, posição, que encontrará apoio na Assembléia Geral, sem que o Conselho de Segurança perca ou veja diminuídas as suas atribuições exclusivas. Será suficiente?
Há um risco, que é grande, a partir do momento em que se muda de status e acrescentam-se as responsabilidades. A ONU será, por algum tempo ainda, convocada para restabelecer ou para buscar manter a paz em regiões conflagradas, longe de nosso território. A História mostra que o Brasil tem sido solícito em atender as necessidades da organização internacional quando se trata de integrar missões de paz − até hoje, consideradas de manutenção dela, podendo, no entanto, ser de sua imposição. O País será, as coisas sendo como são, solicitado a prestar sua colaboração com, pequena que seja, força militar.
Ora, se esse tipo de colaboração pode auxiliar a que se reforce a percepção que terceiros têm do Brasil como Estado que deve ser sempre ouvido, é necessário tirar as lições da intervenção no Haiti. Ela nos diz que poderemos vir a desempenhar o papel de Sipaios da Globalização sem que possamos retirar, dessas missões, os dividendos que seriam de esperar. É necessário pensar nesse risco ao insistir em conseguir o apoio dos que hoje têm poder de veto e daqueles que podem formar uma maioria ocasional na Assembléia Geral.
A globalização traz outros riscos, esses relacionados com o sistema financeiro mundial. Embora seja difícil, hoje, saber quem é quem quando se procura conhecer os proprietários dos enormes fundos de investimentos que movimentam bilhões todos os dias, não podemos nos esquecer de que os Estados do Norte, apesar do que se diz da perda de importância dos Estados em geral, sabem defender sua soberania. É em nome dela que tomam decisões que afetam o Brasil e o obrigam a adotar políticas que poderão, um dia, ser contestadas na OMC.
Uma última observação, essa sobre o grupo chamado BRICS.
Sem dúvida, a pertença a esse novo grupo aumenta aquilo que um cientista político norte-americano chama de “soft power”. Isso pode constatar-se ao registrar-se o desejo do FMI de que os países que o integram dêem uma maior contribuição para que se possa prevenir uma crise financeira mundial.
Pertencer ao BRICS acrescenta “soft power”, mais nada. “Soft power” que confronta o indiscutível e poderoso “soft power” dos Estados Unidos, da Europa, da Rússia, da Índia e da China. Mais nada, pela simples e boa razão de que Índia e China − para não falar da Rússia, que deu sobejas demonstrações de que pretende voltar a ser influente, se não voz decisiva na cena internacional − têm seus interesses nacionais próprios, muitas vezes não coincidentes com os do Brasil. Da perspectiva geopolítica, não podemos deixar de prestar atenção ao novo quadro que se está montando na Ásia e poderá alterar o status quo europeu, se não euro-asiático.
A expectativa do acréscimo de “soft power” pode alimentar a vaidade dos que praticam políticas virtuosas. Deveriam estes, no entanto, antes de se iludir com o que significa esse novo status diplomático, atentar para o fato de que a globalização – fazendo do Brasil um “global trader” e, ao mesmo tempo, mantendo-o como uma província predileta para avolumarem-se os rendimentos do Capital financeiro global – ela mesma, a globalização, coloca o Brasil em difícil situação, na medida que, sem capacidade de intervir e de projetar poder, o País poderá ver prejudicado seu desenvolvimento econômico na hipótese de uma crise global, mesmo que parcial, colocando em risco a tranqüilidade das instituições.
Muito obrigado.
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PS – à guisa de observação. Terminadas as exposições, o Senador Fernando Collor de Mello, Presidente da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional, dirigiu aos integrantes da Mesa a seguinte pergunta: “Caso fossem o Chanceler, quais seriam suas prioridades?”
De improviso, minha resposta teve o seguinte teor, a quanto a memória me acode – a de que é preciso deixar claro, antes de mais nada, que a Política Externa brasileira é de responsabilidade do Presidente da República. O que implica dizer que a Política Externa deverá ser sempre de Estado e não de Governo. A tarefa do Presidente é chamar a si essa tarefa e fazer do Itamaraty o instrumento dessa política. E fazer que ela seja conduzida pela conjunção do Diplomata com o General, como dizia Raymond Aron. É importante que se atente, ainda, ao fato de que temos dez fronteiras e de que estamos, hoje, diante de um inimigo que as atravessa: o tráfico de armas e o de entorpecentes. Por ter origem além-fronteiras, a consciência desse inimigo é uma questão que exige do Diplomata muito tato e uma grande argúcia e, do General, que seja capaz de patrulhar com muito cuidado essas nossas fronteiras. No mais, deveremos estar prontos para qualquer emergência e responder a cada uma delas com independência e altivez soberana.
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(*) O tema proposto foi: “Avaliação e Prioridades da Politica Externa Brasileira – Acordos bilaterais; Atuação em Organizações Internacionais; Ingresso no Conselho de Segurança da ONU; Parcerias e oportunidades (Europa, EUA, China e Américas)”
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