Instituto de Estudos Econômicos Internacionais (IEEI) – jornada temática OS PAÍSES ANDINOS E AS TENSÕES CONTINENTAIS
Para abordar o tema sugerido, devemos inicialmente estabelecer os princípios que orientam hoje, como sempre orientaram, a política exterior norte-americana. Para mim, são três: segurança, comércio e ideologia. A segurança foi inicialmente vista como a defesa do território continental contra qualquer ataque de adversários presumidos ou, então, contra manobras de facções que pudessem colocar em risco as instituições da nova República. O conceito de segurança foi, depois, ampliado, como veremos logo em seguida. Da perspectiva da ação defensiva do Estado, são elaborados planos de contingência, sempre renovados. A doutrina vigente é a de que a defesa do território deve dar-se, em primeiro lugar, em linhas exteriores.
O comércio dispensa maiores comentários: trata-se não apenas de assegurar linhas de comércio sempre abertas – daí a insistência na liberdade dos mares, que vem claramente exposta nos 14 pontos de Wilson, até o esforço para que terceiros Estados adiram ao princípio do livre comércio. A ideologia traduz-se na firma convicção de que os Estados Unidos têm a missão civilizadora de levar a democracia anglo-saxã àquelas partes do mundo, cujos povos, a juízo dos formuladores da política externa, não são capazes de praticá-la. Idéia que vem pelo menos de Wilson na sua apreciação da situação na América Central.
Lars Schoutz tem outra visão do problema, que se aproximando da minha, ajuda a melhor compreendê-lo. Para ele, os princípios gerais são segurança, comércio e política interna. Em seu livro “Estados Unidos: poder e submissão”, Edusc, 2000, aponta inúmeros exemplos de como a política interna norte-americana influiu na adoção desta ou daquela política para a América Latina. O exemplo mais curioso é o da decisão sobre o canal do Panamá, que resultou da vitória de um candidato sobre outro que sustentava a vantagem de construir-se o canal interoceânico na Nicarágua. Outro exemplo, mais recente, é o das incursões em Granada e Panamá, determinadas para que se restabelecesse o moral nacional abalado pela retirada do Vietnã. É interessante observar que todo seu livro é a demonstração de que essa política é influenciada em grande parte pela idéia que líderes norte-americanos fazem dos povos da América Latina, reputados, em sua maioria, incapazes de praticar a democracia, além de serem, do ponto de vista civilizatório, inferiores.
Fixemo-nos no aspecto segurança, embora os demais sejam igualmente importantes. De qualquer maneira, a “democracia” voltará a aparecer e o comércio está sempre presente. Da perspectiva da segurança, podemos dividir o interesse norte-americano em alguns períodos: o primeiro é o que vai de 1811 até a ocupação de toda a Flórida: é o período da Non Transfer Resolution votada pelo Congresso, a qual deixava claro que na defesa de sua segurança e comércio, os Estados Unidos poderiam ocupar territórios adjacentes a sua fronteira sul e neles permanecer enquanto lhes fosse conveniente. Temia-se, na época, que esse território em poder da Espanha viesse a caírem poder da Inglaterra. Não nos esqueçamos que as condições para a guerra de 1812 já estavam dadas. O segundo período inaugura-se com a guerra contra a Espanha, em 1898, da qual resultam a ocupação de Porto Rico e o protetorado sobre Cuba com a emenda Platt, e estende-se até 1914 com a abertura do canal do Panamá. O terceiro período inicia-se em 1914 e prossegue até hoje. Ainda que tenha havido pequenas alterações na definição da primeira linha exterior de defesa, não é demais lembrar que nas condições tecnológicas (militares) de 1939/45 ela passava, segundo o Plano Arco-íris 5, pelo paralelo 10 de latitude sul, vale dizer, pelo Nordeste brasileiro. O Nordeste era importante para a defesa norte-americana, porque a partir do Nordeste e de Belém o Canal, reputado essencial para os Estados Unidos, poderia ser ameaçado.
Na consideração da segurança, devemos atentar para dois fatos de relativa importância: o primeiro é a Guerra Fria, que levou a que a Amazônia deixasse de ser uma região amortecedora (como vinha nos livros de Geopolítica até 1947, cujos autores presumiam que a densidade e extensão da floresta impediriam um ataque aos Estados Unidos a partir dela) e passasse a ser vista como santuário possível para guerrilheiros ou grupos “especiais”, cuja ação poderia ameaçar o Canal. Outro, as mudanças na tecnologia militar, especialmente no campo dos foguetes e na aviônica, que reduziram drasticamente aquilo que chamo de distância-militar, ou seja, o tempo em que um míssil ou um avião leva para atingir um alvo distante. Faz-se necessária uma qualificação para “segurança”. Atrás, associamos a expressão à defesa da integridade do território continental. Fizemo-lo para melhor compreensão do problema; agora, cremos necessário estender o sentido da palavra para abranger não apenas a segurança territorial, mas também aquilo que parte ou a maioria dos que integram a elite do poder (Wright Mills) consideram a segurança da sociedade. Ao contrário do que estivemos acostumados no Brasil, em que a segurança da sociedade passava pela restrição à difusão de idéias que contestassem os valores tradicionais, nos Estados Unidos, essa difusão é garantida pela Primeira Emenda; a “sociedade sadia”, portanto, não é aquela que reza pela cartilha dos fundamentalistas de qualquer religião – ainda que haja os que pretendem que assim seja e imponham sua vontade em alguns Estados – mas aquela em que o corpo social não se desagrega pelo uso de drogas que levam à dependência. Houve tempo em que era o álcool. Quero dizer com isso que o combate às drogas foi erigido em interesse nacional, e que a afirmação do interesse nacional está ligado à segurança.
Não apenas o combate às drogas. Com o desenrolar da Guerra Fria e a projeção mundial dos Estados Unidos, a consciência do que fosse interesse nacional conjugou-se com os princípios que orientavam a política externa. Nos anos 80/90, sem mencionar a defesa do território nacional – por ser óbvia a preocupação com sua segurança – ampliaram-se os interesses nacionais norte-americanos: democracia, livre comércio, combate ao tráfico de drogas, direitos humanos. De minha experiência como Presidente do antigo Instituto Brasileiro de Assuntos Estratégicos, posso dizer que na defesa desses interesses, ou na implementação de políticas para garantir sua vigência, os Estados Unidos estão dispostos, le cas écheant, a recorrer ao uso da força. É evidente que apesar de no Governo George W. Bush os Estados Unidos haverem adotado como norma diretora de sua política externa o princípio rebus sic stantibus, abandonando o pacta sunt servanda que solda a solidariedade da comunidade internacional, o Estado norte-americano não abandonou a visão estratégica que orienta a elaboração dos planos de contingência. Nessa visão estratégica inclui-se a consideração da inserção dos Estados Unidos nos diferentes sistemas internacionais, um dos quais, convém não esquecer, é o da Organização dos Estados Americanos, que têm como pacto de segurança e defesa mútua o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca, e a não-intervenção como que um dos princípios em torno dos quais se estruturaram o TIAR e a OEA. Princípio que, evidentemente, é esquecido quando a segurança está em risco, como suposto nos casos de São Domingos e depois do Haiti.
É à luz do que ficou dito atrás que se deve verificar como os Estados Unidos vêem, hoje, a região andina lato sensu. Tendo em vista a defesa do canal do Panamá, a região perdeu importância. Com o fim da Guerra Fria e o fim das guerrilhas financiadas por Cuba, pela URSS ou pela China Popular, o risco de Colômbia ou Venezuela transformarem-se em santuário para grupos que, pertencendo ao que se convencionou chamar de tropas especiais, preparem terreno para uma incursão área ou de mísseis contra o Canal, desapareceu. A hostilidade ao Governo Chávez decorre de outros fatores. Equador e Peru estão mais distantes e são mais mal administrados que Colômbia e Venezuela. Dessa perspectiva, oferecem risco de seus Governos serem submetidos a pressões internas que possam ameaçar os interesses comerciais e econômicos norte-americanos. A crise não muito distante do Equador é ilustrativa, da mesma maneira que a solução que se encontrou para ela. Há de notar, da perspectiva de crises ameaçando a estabilidade democrática, que a OEA se constitui, hoje, no mais poderoso instrumento de repressão por antecipação de qualquer movimento que não respeite, para chegar ao poder, as normas do jogo reputado democrático pela comunidade interamericana. De acordo com Rafael Pardo, ä Carta Democrática Latino-americana é um passo para defender este sistema de Governo no continente”. É assim na medida em que governos oriundos de golpes militares não devem ser reconhecidos (se o serão é outro problema) pelos membros da organização. Os Estados Unidos não precisam, na eventualidade de um golpe militar, agir diretamente. Há outros países, tementes de que uma ação desse tipo interrompa a vigência do regime democrático, que se encarregarão de exercer pressão para que tudo volte ao canal da normalidade oligárquica.
Há outros interesses, um dos quais é a droga.
O combate à droga foi transformado em interesse nacional permanente dos Estados Unidos. Para tornar efetivo o combate à droga, há agências governamentais que se incumbem de formular políticas para países vistos como produtores. Da perspectiva do combate às drogas, o adversário encontra-se em todo o mundo. O Afeganistão, por exemplo, ao tempo dos talebans, era um dos grandes produtores de heroína. Houve tempo em que a planície da Beka no Líbano sob ocupação Síria era uma grande plantação de papoula. A incursão contra o Afeganistão depois do 11 de setembro de 2001 não teve como objetivo eliminar as plantações de papoula, mas deve ter contribuído para diminuir a produção e desbaratar em parte as linhas de distribuição que atingiam por capilaridade toda a Europa Ocidental. Contra esses mercados produtores e distribuidores, a DEA não age diretamente, confiando o combate aos governos dos países amigos. Sua ação verifica-se na América Latina, seja nos países produtores de coca, seja naqueles que aparecem como rotas de distribuição para os Estados Unidos. Há acordos entre a DEA e outra agências norte-americanas com agências governamentais de Governos latino-americanos que podem ser vistos, em muitos casos, como ingerência direta nos assuntos internos desses países Apesar disso, os Governos consentem em tais acordos por diversos motivos. Há, porém, casos em que, nos países produtores mais notórios, há acordos de Governos a Governo, objetivando o combate à produção.
Esses acordos não têm produzido os efeitos espetaculosos esperados, pela simples e boa razão de que, erradicada a plantação de coca num país, ela passa para outro. Está, hoje, firmemente estabelecida na Colômbia, com a agravante de que conta com a proteção da guerrilha ou dos para-militares, quando não tem esses agrupamentos como sócios comanditários. O Plano Colômbia, ao que tudo indica, só produzirá resultados a muito longo prazo; de outra perspectiva, representa um perigo para a segurança do Brasil na medida em que, escorraçados da Colômbia, os produtores (e os guerrilheiros) poderão buscar santuário na Amazônia brasileira.
Há outro problema de segurança, mais sério do que do consumo de drogas no território continental dos Estados Unidos. É o problema energético, a dependência em que se encontra a civilização norte-americana do petróleo e do gás, considerando que a energia nuclear ainda está sob ataque e suspeita depois dos acidentes nos Estados Unidos e na Rússia. Há anos, a revista Business Week trazia artigo em que se cuidava da necessidade estratégica de aumentarem-se as reservas norte-americanas de petróleo, ainda que fosse em terceiros países – e um dos apontados como possível armazenador de petróleo para os Estados Unidos era o Brasil. O problema é sério e deve ser visto não da perspectiva do lucro das Sete Irmãs, mas do que sucederá à civilização norte-americana se vier a faltar petróleo e gás, e se fontes alternativas de energia não forem capazes de substituir o cru com um mínimo de eficiência. De fonte confiável, estima-se que o balanço energético norte-americano, considerando as fontes tradicionais de suprimento, poderá não fechar em 2007. Afora o interesse econômico, isso explicaria o interesse na exploração do Alasca e o empenho em controlar o Iraque. Mas não apenas essas regiões: o malogrado acordo para exportação de gás boliviano pelo Chile pode ser visto dessa perspectiva, levando-se em conta, ademais, que há esforços para que a exportação se dê agora pelo Peru.
Se os temores sobre a escassez energética forem verdadeiros, é de esperar que a atenção norte-americana se volte com rigor para esta região. É aí que a Venezuela ganha importância, da mesma maneira – dando a volta ao mundo – que o controle dos dutos para transportar o petróleo do antigo Império soviético. O problema, a meu ver, em qualquer parte do mundo, não se tratará de propriedade, mas de controle.
Sem dúvida alguma, o interesse norte-americano pela América Latina em seu conjunto diminuiu e tenderá a permanecer tal qual é hoje – afora eventual empenho para que se concretize a Alca – a menos que fatos relevantes venham a mudar a fisionomia da região. No seminário Latinoamérica: escenarios y perspectivas, Rosendo Fraga apontou as três ameaças descritas na nova doutrina de segurança dos Estados Unidos: terrorismo, proliferação nuclear e Estados falidos. Dessas, segundo ele, apenas a proliferação não está presente na América Latina. Na linha de raciocínio, refere-se a uma declaração do Chefe do Comando Sul dos Estados Unidos: “(…) contudo, quando o Chefe do Comando Sul dos EUA disse quais eram as duas maiores ameaças à segurança no continente, mencionou Colômbia e a Tríplice Fronteira”.
Quando nos detemos sobre as recentes crises na Bolívia e no Equador, para não falar da situação na Colômbia, é interessante a caracterização que Fraga faz do que sejam Estados falidos: “Que é um Estado falido? O problema em nossa região é que não necessariamente tem de haver um colapso do Estado em sua totalidade, ao estilo do que ocorre hoje na Libéria. A questão é que pode haver zonas de um país onde o Estado esteja falido, onde o colapso se produza apenas em algumas regiões, sub-regiões ou províncias”. E acrescenta, como lição para todos nós: “Dessa perspectiva, um ponto central na visão política desse problema é a reconstrução do Estado como chave da governabilidade, já que quanto maior capacidade tenha menor será o risco para a segurança”.
No mesmo seminário, circulou documento preparado por pessoas com certeza ligadas à Administração norte-americana, mas expressamente não representando pensamento do Governo dos Estados Unidos, esboçando cenários para 2020. A visão não é otimista: naquele ano, haverá algumas áreas em que ainda persistirão obstáculos ao desenvolvimento: “governo da lei, taxação efetiva, independência do Poder Judiciário, direitos humanos, ação eficaz da polícia, segurança, oferta de serviços públicos, desenvolvimento de negócios, ambientes regulatórios complexos”. Mais adiante, refere-se ao papel dos Estados Unidos na região: “O desafio para os EUA foi, e tudo indica que continuará sendo, engajar-se na região sem aparecer como a dominando. Sem a liderança dos EUA, muitas vezes há pouca capacidade dentro da região para mover-se por si no sentido da realização de uma agenda. Por outro lado, se os EUA aparecem como impulsionando essa realização, cairão sob suspeita”.
A parte final do documento é dedicada a “Futuro de conflito”: “As frágeis economias da América Latina têm maiores possibilidade de serem seriamente afetadas pela irrupção de violência interestatal em qualquer parte do mundo do que pela invasão por parte de um vizinho. Nos próximos vinte anos, é pouco provável a ocorrência de hostilidades abertas entre latino-americanos. Há, contudo, pontos potenciais de perturbação onde tensões podem surgir. Independentemente de ordem, são as ilhas Malvinas, a fronteira Colômbia-Venezuela, a fronteira Guatemala-Belize, a fronteira Peru-Equador, a fronteira Haiti-São Domingos e as fronteiras da Amazônia brasileira. É muito possível que em alguns países a guerra civil ou perturbações da ordem possam ocorrer. Países que têm menos êxito em controlar o déficit de governança e distribuir melhor a riqueza que ele gera, estarão sujeitos ao perigo do populismo, expresso algumas vezes em termos violentos por grupos idealistas ou indígenas”.
Não se apresentam políticas para essa eventualidade. É possível, porém, que ela vindo a ocorrer e se os Estados Unidos vislumbrarem nessas ocorrências uma ameaça a sua segurança territorial (o Canal faz parte dela) haja plano de contingência para enfrentá-la.
Muito obrigado
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